La politique familiale subit des changements récurrents. Leur fréquence manifeste la tendance de certains dirigeants à montrer qu’ils existent en modifiant, fût-ce inutilement, lois et règlements. En revanche, l’amélioration de la gestion des services reste parfois en jachère : ainsi, une femme qui va avoir un nouveau bébé dans le ressort d’une Caisse d’al- locations familiales (CAF) différente de celle du précédent peut devoir renouveler la détermination de son groupe sanguin, car l’info ne passe pas toujours d’une caisse à l’autre !
Arrêter le mouvement brownien des modifications de la politique familiale serait d’utilité publique. Mais cela ne signifie pas qu’il faille continuer à concevoir la politique familiale comme une branche de l’assistance aux citoyens nécessiteux. Le système social français requiert un aggiornamento,centré sur une grande réforme de la politique familiale basée sur une analyse lucide de la façon dont fonctionnent la société et l’économie du pays.
Le capital humain est le principal facteur de production : le rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi de septembre 2001 [1] rappelait qu’il représente deux à trois fois le capital traditionnel (infrastructures, équipements, technologies). Or, la maîtrise d’ouvrage de l’investissement en capital humain revient de droit aux parents, dont le devoir est de doter leurs enfants d’un solide bagage physique, intellectuel, professionnel et moral. Aux antipodes du misérabilisme de la politique familiale française actuelle, nous avons besoin d’un dispositif correspondant à cette réalité première. Il faut donc transformer la politique familiale dans son principe même, pour qu’elle devienne le cœur d’une stratégie d’investissement dans la jeunesse.
Un minimum de rappels historiques est nécessaire pour, en sachant d’où l’on vient, comprendre les erreurs responsables de la situation actuelle. Il sera ensuite possible de poser des jalons en vue d’une modernisation radicale de ce qui est devenu, au grand dam de la France, le fer de lance d’une tendance nocive à l’assistanat.
Du natalisme à l’assistance, une évolution désastreuse
Au commencement est le berceau : c’est ce que comprit le personnel politique d’une France exsangue au sortir de la Deuxième Guerre mondiale. Mais bientôt les vieux démons reprirent le dessus : à la fraternité qui unit pour la reconstruction d’une économie et d’une société laminées succéda le retour aux postes de commande de dames patronnesses prêtes à transformer la France en une association de secours populaire.
La gloire de nos mères
Au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, la politique familiale française a été ouvertement nataliste. L’impulsion fut donnée par Charles de Gaulle, à la Libération, lors de son bref passage à la tête du pays : il était convaincu que la faiblesse de la démographie française figurait avec un rang important parmi les causes de la défaite et que, sans reprise de la natalité, le pays « ne serait plus qu’une grande lumière qui s’éteint ». Mais ce n’était pas l’idée d’un seul homme ni d’une tendance politique particulière : l’adoption à l’unanimité du dispositif dit « quotient familial », lors de l’examen du projet de loi de finances pour 1946, en apporte la preuve. La famille devint ainsi cellule de base de la fiscalité directe ; dans un pays où l’impôt joue un rôle majeur, cela conforta puissamment sa place comme cellule de base de la société et de la nation.
En dépit des fréquents changements de gouvernement qui se produisirent sous la IVe République, la politique familiale fut à l’honneur sans interruption de 1945 à 1958. Certes, le coup d’envoi avait été donné en 1938, sous forme d’un décret-loi rédigé par Alfred Sauvy, membre du cabinet d’Édouard Daladier, président du Conseil. Puis un Haut Comité de la population prépara le « code de la famille » que promulgua le décret-loi du 29 juillet 1939 « relatif à la famille et à la natalité française ». Mais cela n’enlève rien au caractère prodigieux de ce qui se passa au début des Trente Glorieuses (1945-1973) : un système très simple, comportant seulement trois prestations, versa au titre de la famille 40 % à 50 % du total des prestations de sécurité sociale, grâce à des cotisations dont le taux atteignit 16,75 % à partir de 1951 — légèrement plus que la somme des cotisations vieillesse et maladie. C’était un rendez-vous proposé à la natalité, et celle-ci fut au rendez-vous.
Recul des allocations, des naissances et passage au cache-misère
Avec la Ve République, le cap fut mis sur le social. En dépit des prises de position natalistes de Michel Debré, qui occupa différents postes ministériels dont celui de Premier ministre, le recul relatif des prestations familiales commença assez rapidement : alors qu’en 1950 le montant de ces prestations par enfant bénéficiaire dépassait 20 % du produit national brut (PNB) par habitant, il n’en représentait plus que 10 % en 1970. L’augmentation du revenu moyen en francs constants permit, durant la seconde moitié des Trente Glorieuses, de conserver le pouvoir d’achat des allocations familiales, mais leur importance en proportion des revenus d’activité fut divisée par deux. La diminution se poursuivit ensuite, à un rythme plus lent. Quant au taux de la cotisation famille, de 16,75 % à la fin de la IVe Répu- blique, il descendit par étapes à 5,25 % ou 3,45 %, selon le niveau du salaire.
La fécondité suivit le mouvement descendant des prestations familiales. En 1946, l’indicateur conjoncturel [2] était égal à 2,98 enfants par femme ; il ne diminua que très peu jusqu’en 1966, année durant laquelle il valait encore 2,79. Mais les 10 années suivantes furent catastrophiques : il tomba à 1,83 en 1976. Son point bas fut atteint en 1994 à 1,64, ainsi que celui du nombre annuel de naissances, 711 000. Peut-être un nouveau record de faiblesse sera-t-il enregistré cette année puisque l’INSEE (Institut national de la statistique et des études économiques) a compté en métropole seulement 346 000 naissances vivantes au premier semestre 2018.
En 40 ans, le déficit des naissances par rapport à ce qu’il aurait fallu pour assurer le renouvellement des générations dépasse les trois millions : c’est la « misère démographique », dont les autorités françaises s’accommodent assez bien, la situation étant pire chez la plupart des voisins européens.
La formidable diminution du total des prestations familiales en proportion du produit intérieur brut (PIB) et des dépenses publiques alla de pair avec la transformation progressive de ces allocations en assistance aux familles à revenus modestes. Le nombre de dispositifs et l’importance des « prestations extralégales » augmentèrent fortement, à la satisfaction des agents de la branche famille, qui fut la seule à ne pas réduire son personnel parallèlement aux gains de productivité dus à l’informatique. L’augmentation des coûts de gestion, en proportion des sommes dépensées, fut considérable : en 1980 [3], alors que la complication n’était pas encore très avancée, les frais de gestion représentaient 4,5 % du total des prestations ; en 2017, ces frais atteignent 8 % [5], en dépit du perfectionnement de l’outil informatique.
Le pillage de la branche famille et la dénaturation du quotient familial
La branche famille a servi de « poire pour la soif » aux autres branches, et particulièrement à la branche vieillesse. Dans les années 1970, il fut décidé de faire payer par la branche famille des cotisations d’assurance
vieillesse pour certains parents au foyer, dans une logique de capitalisation — à ceci près que ces cotisations servirent à payer les pensions en cours. Puis, au tournant du millénaire, les majorations de pension pour familles nom- breuses versées par le régime général, jusqu’alors assumées par le budget de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), furent par étapes mises à la charge de la CNAF. Ce transfert fut amorcé par le gouvernement Jospin, en 1998 ; la droite tempêta contre cette mesure et la déféra au Conseil constitutionnel — qui ne censura pas. Le gouvernement de gauche réalisa une seconde tranche de transfert l’année suivante, puis la droite, de retour au pouvoir, adora ce qu’elle avait voulu brûler : elle porta le transfert, en plusieurs étapes, à la totalité du coût de cette majoration de pension.
En matière fiscale, l’idée germa dans les années 1960 que le quotient familial génèrerait une réduction d’impôt à des adultes titulaires de revenus. Les personnes et organisations qui imposèrent cette idée y parvinrent en prétendant que pour verser un impôt sur le revenu il est nécessaire de gagner de l’argent, ce qui n’est pas le cas des enfants. Les voix qui s’élevèrent pour expliquer que le revenu est familial, que le vrai contribuable, excepté le cas d’une personne seule, est la famille, ne furent pas écoutées.
Le point de vue selon lequel la famille constitue le plus petit des corps intermédiaires fut ainsi passé à la trappe. Ce fut le triomphe de l’idéologie individualiste et « adultiste », si l’on veut bien admettre ce néologisme, selon lequel l’enfant est une charge pour un ou deux adultes, et non pas un membre d’une cellule familiale au sein de laquelle les revenus sont mis en commun. Le quotient familial fut ainsi, en un tournemain, assimilé à un dispositif procurant une réduction d’impôt à un ou deux adultes. Le plafonnement de cette soi-disant réduction fut la suite logique du triomphe de cette conception individualiste et adultiste, lancée par la gauche mais rapidement adoptée par une grande partie de la droite.
L’erreur relative aux retraites par répartition
Une conception erronée du rôle joué par la famille dans la société et dans l’économie est à l’origine de décisions absurdes. C’est ainsi que les retraites par répartition ont été construites sur l’idée folle selon laquelle les cotisations versées pour l’entretien des retraités doivent procurer des droits à pension à ceux qui les paient : les pouvoirs publics n’ont pas compris le message de Sauvy selon lequel nous ne préparons pas nos pensions par nos cotisations, mais par nos enfants, si bien que cette préparation est largement le fait des familles. En réalité, les cotisations vieillesse constituent simplement le dividende que paient les travailleurs à ceux qui ont investi dans la formation de leur capital humain. Pour être lui-même, ultérieurement, bénéficiaire d’un tel dividende, le travailleur n’a économiquement, qu’une possibilité : investir dans les futurs travailleurs, donc dans la jeunesse.
Le législateur n’a fait aucun cas de cette réalité économique quand il a décidé que des cotisations aussitôt versées aux retraités seraient réputées préparer les versements des pensions futures, et donc des cotisations vieillesse futures. Les droits à pension ainsi alloués en dépit du bon sens ne peuvent être honorés qu’en dépouillant les personnes qui réalisent l’investissement dans la jeunesse. C’est ainsi que les quelque 70 milliards d’euros versés chaque année à l’État par les Français pour financer la formation initiale, partie importante de l’investissement dans la jeunesse, ne leur ouvrent aucun droit à pension. De même pour les cotisations à la branche famille. Et de même, à une nuance près, pour l’apport « en nature » des parents qui mettent les enfants au monde et s’en occupent pendant une vingtaine d’années.
Cette situation ubuesque constitue un formidable contresens en matière de politique familiale. Évelyne Sullerot et Michel Godet l’ont bien montré [5] : tant qu’elle durera, tant que les cotisations vieillesse ouvriront des droits à pension, exercer une fonction parentale plutôt qu’opter pour la formule DINK (Double Income, No Kid) relèvera d’une sorte d’héroïsme.
L’organisation actuelle des retraites par répartition, dans le monde entier, fait triompher la formule douteuse utilisée par Charles Ponzi puis Bernard Madoff : dès lors que les pouvoirs publics obligent tous les citoyens à y co- tiser, de tels systèmes peuvent fonctionner tant bien que mal [6]. Ce constat est rarement effectué par les économistes ou démographes français, exception faite d’Alfred Sauvy [7] et de l’auteur de ces lignes [8]. En revanche, nombre d’économistes américains, par exemple Laurence Kotlikoff [9], ont mieux compris cela et l’ont expliqué publiquement, à tel point que fut un temps où le site de la Social Security — la retraite par répartition américaine — contenait tout un développement pour dire que la retraite par répartition américaine n’est pas une arnaque du type de celles de Charles Ponzi et de Bernard Madoff.
Instaurer une bonne politique familiale dans un pays qui a pris l’escroc Madoff comme modèle pour son système de retraite par répartition est très difficile. De là viennent beaucoup de blocages qui affectent la politique familiale, en France comme dans d’autres pays : si l’on ne veut pas savoir que les retraites par répartition viennent de l’investissement dans la jeunesse, parce que l’on préfère croire au Père Noël, on est conduit à prétendre que les pères et mères de famille sont aidés alors même qu’ils sont exploités.
Comment rajeunir radicalement la politique familiale
La politique familiale devrait être conçue comme la protection et, dans une certaine mesure, l’organisation de l’investissement dans la jeunesse par les pouvoirs publics. Cela dans le cadre d’un principe : les parents sont les responsables principaux de l’accompagnement de leurs enfants jusqu’à ce que ceux-ci aient la capacité de voler de leurs propres ailes.
Autrement dit, un législateur conscient du rôle irremplaçable de la famille dans le renouvellement des générations doit la placer au cœur du pacte entre générations successives, sans lequel il n’y aurait pas de société humaine — ni de retraites par répartition. Il doit le faire par bon sens économique, mais aussi pour des raisons morales. En effet, les pouvoirs publics n’ont pas à se substituer aux parents dans l’éducation de leurs enfants ; ils doivent simplement veiller — mais ce n’est pas une mince affaire — à ce que cette éducation se fasse dans de bonnes conditions et débouche sur de nouvelles générations qui assumeront leurs devoirs envers ceux qui leur ont mis le pied à l’étrier.
Politique familiale et organisation de l’échange entre générations successives
La politique familiale concerne tout ce qui est de la responsabilité de la famille dans une société où la liberté de chacun et la coopération de tous sont les règles d’or du « vivre ensemble ». Il s’agit là d’un domaine considérable, qui inclut la reconnaissance de la famille comme le plus petit des corps intermédiaires, cellule de base de la société, ainsi que l’organisation de prestations familiales, mais s’étend bien au-delà : la formation initiale et une grande partie des échanges entre générations successives ont vocation à en faire partie.
Aujourd’hui comme hier, les adultes s’occupent des enfants qu’ils ont mis au monde et comptent sur eux pour subvenir, durant leur vieillesse, à une bonne partie de leurs besoins. Cet échange a été organisé pendant des siècles dans un cadre familial. Les textes sacrés présentent généralement comme un devoir la prise en charge des parents âgés par leurs enfants : puisque ces parents se sont occupés d’eux quand, petits, ils en avaient besoin, la réciprocité veut qu’ils soient ultérieurement leurs bâtons de vieil- lesse. De nos jours, dans les pays développés, cet échange a été largement socialisé, mais il convient que ce soit dans le respect des responsabilités familiales : c’est ce que doit garantir la politique familiale.
Celle-ci devrait donc inclure des dispositions relatives aux règles d’attribution des droits à pension : sans entrer dans le détail, le fait d’avoir mis au monde et élevé un ou des enfants devrait être une source importante de droits à pension. Des droits évidemment contributifs puisque, conformément à la formule de Sauvy, nous ne préparons pas (collectivement) nos retraites par nos cotisations vieillesse, mais par nos enfants. L’intronisation légale de la cotisation vieillesse comme source de droits juridiquement contributifs a constitué une sorte de coup d’État législatif détrônant la réalité économique, et lorsque le droit positif fait violence à cette réalité, le résultat est rarement heureux.
Les retraites par répartition ont un point commun avec les retraites par capitalisation : leur fonctionnement repose dans les deux cas sur l’investissement. La répartition dépend de l’investissement dans la jeunesse tout comme la capitalisation repose sur l’investissement dans les technologies, les entreprises et les infrastructures. Le législateur serait bien inspiré de le comprendre.
Il convient que les personnes qui n’ont pas eu d’enfant, ou en ont eu un seul, puissent obtenir des droits à pension en contribuant à l’entretien et à la formation des enfants des personnes plus fécondes. Or celles-ci auraient justement, le plus souvent, des difficultés à financer elles-mêmes la totalité des achats de biens et services utiles à leurs enfants, à commencer par les services scolaires. Il serait donc profitable à tous que les ménages ne comportant pas d’enfant à charge, ou un seul, versent des cotisations destinées à financer la formation initiale des enfants et des jeunes, ainsi que diverses dépenses qui leur sont nécessaires — et reçoivent en contrepartie des droits à pension.
Un financement de l’enseignement assurant une vraie liberté scolaire
Le fait que l’enseignement et les prestations familiales soient financés par des impôts et par des cotisations qui ne rapportent rien à ceux qui les versent est révoltant et sot. Corriger cette injustice stupide en instaurant une grande cotisation famille qui remplacerait la cotisation famille actuelle et différentes cotisations et impôts — en particulier l’impôt sur le revenu et la contribution sociale généralisée, CSG, nous allons voir pourquoi ci-après — serait un bouleversement des us et coutumes, mais ne présenterait guère de difficulté technique. Cette cotisation famille, dont le produit dépasserait largement la centaine de milliards d’euros, constituerait, avec l’éducation des enfants par leurs propres parents, la nouvelle base des droits à pension.
Pour respecter la liberté familiale, cette réforme pourrait être accompa- gnée par l’instauration du ticket scolaire : les établissements d’enseignement ne seraient plus financés par le Trésor public, mais par le fonds percevant la cotisation famille, au prorata des élèves ou étudiants fréquentant ces établissements, et des performances desdits établissements.
Une prestation familiale unique
L’organisation actuelle des prestations familiales est caporaliste. Elle est basée sur l’idée que le législateur et l’autorité réglementaire savent mieux que les familles ce dont elles ont besoin. Ce paternalisme désuet a pour conséquences une complication extrême et des frais de gestion exorbitants. Il serait bon de se débarrasser de cette conception et de songer au principe de subsidiarité, selon lequel les décisions sont en général moins mauvaises quand elles sont prises par les agents directement concernés.
Nous préconisons donc une prestation familiale unique, dépendant simplement du nombre et de l’âge des enfants. Si des circonstances particulières, comme un handicap, requièrent des dotations spécifiques, c’est à l’assurance maladie ou à un organe de lutte contre la pauvreté d’assurer le financement requis.
Une famille qui estime ne pas en avoir besoin pourrait renoncer, de manière réversible, à tout ou partie de sa prestation. Le montant ainsi économisé par la CNAF serait assimilé, pour le calcul des droits à pension, à un versement de cotisation famille. Il pourrait aussi servir de réserve dans laquelle la famille pourrait puiser en cas de coup dur.
La cotisation famille, quant à elle, se grefferait facilement sur l’actuel impôt sur le revenu. En effet, l’impôt sur le revenu français possède la particularité très intéressante de diminuer, à revenu donné, en fonction du nombre des enfants à charge. Les personnes ayant de nombreux enfants obtiendront à ce titre d’importants droits à pension : elles n’auront donc pas besoin d’obtenir beaucoup de droits par le versement de la cotisation famille. L’impôt sur le revenu, débarrassé du ridicule « plafonnement du quotient familial », est la formule qui convient pour équilibrer l’attribution des points de retraite entre la contribution démographique à l’investissement dans la jeunesse — les enfants — et la cotisation famille.
Jacques Bichot
1. STIGLITZ Joseph E., SEN Amartya et FITOUSSI Jean-Paul, Rapport de la Commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social, Paris : ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi, 2009. URL : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/docfra/rapport_telechargement/ var/storage/rapports-publics/094000427.pdf. Consulté le 17 septembre 2018.
2. L’indicateur conjoncturel de fécondité de l’année n est la somme des taux de fécondité par âge de cette année. Il peut être interprété comme le nombre moyen d’enfants qu’une femme mettrait au monde si elle connaissait, durant toute sa vie féconde, les conditions de fécondité observées l’année n.
3. Nous aurions aimé remonter plus avant dans le temps, mais les données antérieures sont dif- ficiles d’accès.
4. Comptes de la sécurité sociale, juillet 2018, charges et produits nets de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) pour l’année 2017 : 2 981 millions d’euros pour les charges de gestion courante et 36 735 millions d’euros pour les prestations sociales nettes.
5. Dans leur rapport La Famille, une affaire publique, Paris : Conseil d’analyse économique, 2005.
6. Sur ce point, voir BICHOT Jacques, « Les pyramides de Madoff. L’imposture de Bernard Madoff en révèle bien d’autres », Futuribles, n° 359, janvier 2010, p. 57-71 (NDLR).
7. Voir SAUVY Alfred, La Tragédie du pouvoir. Quel avenir pour la France ?, Paris : Calmann-Lévy, 1978.
8. BICHOT Jacques, « Le rôle du capital humain en matière de retraites et de prestations familiales »,Population, n° 4-5, juillet-octobre 1980, p. 837-848 ; La Retraite en liberté, Paris : Cherche Midi, 2017.
9. KOTLIKOFF Laurence J., Generational Accounting: Knowing Who Pays, and When, for What We Spend, New York : Free Press, 1992.